Onderzoeksraad voor Veiligheid publiceert rapport toelating Stint

In de ochtend van 20 september 2018 reed een Stint – een elektrische bolderkar – van de kinderopvang naar een basisschool in Oss. In de Stint zaten vijf kinderen, in leeftijd variërend van 4 tot 11 jaar. Een medewerkster van het kinderdagverblijf bestuurde het voertuig. De rit verliep voorspoedig, tot aan de spoorwegovergang op de Braakstraat. Daar ging het gruwelijk mis. Terwijl de overwegbomen al waren gesloten, reed de Stint door en kwam op de overweg terecht. Een voorbij rijdende trein botste tegen de Stint, die daardoor enkele tientallen meters opzij werd geslagen. Voor vier van de vijf kinderen was deze klap fataal. Een vijfde kind en de bestuurster raakten zwaargewond. Nederland reageerde met afschuw en ongeloof op het ongeval. Hoe kon dit gebeuren?

De politie en het Nederlands Forensisch Instituut startten, onder aansturing van het Openbaar Ministerie, een onderzoek naar de toedracht en oorzaak van het ongeval. Hoewel inmiddels duidelijk is dat een aantal mogelijke oorzaken, zoals breuken in de nuldraad of in de veer van de gashendel, niet aan de orde is geweest, hebben de onderzoeken nog geen uitsluitsel opgeleverd over hoe het ongeval kon gebeuren. Bij het ter perse gaan van dit rapport waren de onderzoeken nog niet afgerond.

Daarnaast riep het ongeval vragen op over de veiligheid van de Stint. Kort na het ongeval besloot de minister van Infrastructuur en Waterstaat, op basis van de bevindingen van het eerste verkennend onderzoek van Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de aanwijzing van de Stint te schorsen. Tevens gaf ILT aan TNO de opdracht om een analyse uit te voeren naar het veiligheidsniveau van de Stint. Uit de analyse van TNO kwam naar voren dat het veiligheidsniveau van de Stint ontoereikend was voor het vervoer van personen. Op basis van de uitkomsten van deze analyse besloot de minister de schorsing van de Stint om te zetten in een definitieve intrekking van de aanwijzing. In algemene zin riep het ongeval daarbij de vraag op hoe dergelijke licht gemotoriseerde voertuigen op de openbare weg komen.

Voor de Onderzoeksraad voor Veiligheid waren de gebeurtenissen aanleiding om onderzoek te doen naar de wijze waarop licht gemotoriseerde voertuigen, waaronder voertuigen als de Stint, op de weg komen. In het onderzoek zijn de volgende vragen beantwoord: ‘Welke rol speelt veiligheid bij de toelating van licht gemotoriseerde voertuigen?’ en ‘In hoeverre is daarmee de veiligheid van deze voertuigen op de openbare weg geborgd?’.

Licht gemotoriseerde voertuigen kunnen in vier groepen worden onderverdeeld. Het merendeel bestaat uit snor- en bromfietsen, die via een Europese toelatingsprocedure tot de openbare weg worden toegelaten. Een tweede groep, waarin onder andere de Segway en de Stint zijn toegelaten, wordt gevormd door de voertuigcategorie bijzondere bromfietsen. Deze voertuigen komen via een nationale toelatingsprocedure op de openbare weg. De derde groep bestaat uit voertuigen die op basis van een Europese - 7 - uitzondering zijn vrijgesteld van toelating. Deze vrijstelling geldt voor gemotoriseerde gehandicaptenvoertuigen en elektrische (bak)fietsen. De vierde en laatste groep betreft de voertuigen die, zonder dat ze zijn toegelaten of onder een vrijstelling vallen, toch (en dus illegaal) op de openbare weg worden gebruikt. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om elektrische skateboards, hoverboards en monowheels. De Raad heeft zijn onderzoek gericht op de drie laatst genoemde groepen.

Uit het onderzoek blijkt dat voor wat betreft de categorie bijzondere bromfietsen zowel de afbakening van de categorie zelf als de toelatingsprocedure hiaten vertoonden. Het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft in 2011 deze toelatingsconstructie geïntroduceerd om tegemoet te komen aan de wens van de Tweede Kamer om in Nederland de Segway en andere innovatieve voertuigen snel en gemakkelijk tot de openbare weg toe te laten. De criteria om voor de categorie bijzondere bromfietsen in aanmerking te komen waren dermate open geformuleerd dat niet alleen Segway-achtige voertuigen, maar ook wezenlijk andere voertuigtypen via deze procedure konden worden toegelaten.

De procedure om voertuigen als bijzondere bromfietsen toe te laten werd eenvoudig ingericht. Daarbij werden aan dit soort voertuigen weinig inhoudelijke eisen gesteld. De toelatingsprocedure week hierdoor in meerdere opzichten af van de Europese toelatingsprocedure. Zo werd het besluit tot aanwijzing als bijzondere bromfiets niet door een onafhankelijke keuringsinstantie (zoals de RDW) genomen, maar op ambtelijk niveau door het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Het ministerie baseerde de besluiten weliswaar op een verplicht technisch onderzoek (uitgevoerd door de RDW) en een optioneel verkeersveiligheidsonderzoek (uitgevoerd door de SWOV), maar de uitkomst van beide onderzoeken had de status van een advies en was niet bindend.

Op verzoek van het ministerie werden de inhoudelijke eisen en de toetsing hiervan door de RDW en de SWOV beperkt gehouden. Hoewel de RDW zich aanvankelijk kritisch heeft uitgesproken over deze lichte beoordeling van de voertuigveiligheid, heeft de organisatie zich hier uiteindelijk wel toe beperkt. Nadat in 2011 de Stint via deze procedure was toegelaten, wilde ook de SWOV zijn verkeersveiligheidsonderzoeken bij toekomstige beoordelingen uitbreiden. Het ministerie wees dit af als te tijdrovend en te duur. Daarna heeft het ministerie geen verkeersveiligheidsonderzoeken meer laten uitvoeren bij de toelating van bijzondere bromfietsen.

In totaal zijn zeventien voertuigtypen als bijzondere bromfiets tot de openbare weg toegelaten, waaronder de Stint. Hoewel de Stint binnen de reikwijdte van de Europese toelatingsprocedure1 viel, werd de Stint toegelaten via een nationale toelating als bijzondere bromfiets. De nationale toelatingsprocedure was minder uitgebreid dan de Europese toelatingsprocedure en tevens golden daarbij lichtere eisen. De keuring van de Stint is op een aantal punten door de RDW niet goed uitgevoerd.2 Ondanks de negatieve adviezen van de RDW en de SWOV heeft de minister de Stint toch aangewezen als bijzondere bromfiets en toegelaten tot de openbare weg.

Door de manier waarop de toelatingsprocedure van zowel de Stint als de andere bijzondere bromfietsen was ingericht en uitgevoerd, bestond er slechts beperkt zicht op mogelijke veiligheidstekorten van het ontwerp en de fabricage, alsook op de veiligheidsrisico’s bij het gebruik van deze voertuigen in het verkeer.

Naast genoemde tekortkomingen bij de toelating van bijzondere bromfietsen signaleert de Raad ook veiligheidsproblemen bij de voertuigen die zijn vrijgesteld van toelating. Het gaat hier om gemotoriseerde gehandicaptenvoertuigen en elektrische (bak)fietsen. Bij beide voertuiggroepen hebben zich sinds de vrijstellingen in 19923 respectievelijk 20024 ingrijpende ontwikkelingen voorgedaan. De SWOV heeft, naar aanleiding van een significante stijging van het aantal ernstige ongevallen met scootmobielen, recent uitgebreid onderzoek naar deze voertuigen gedaan.5 Dat onderzoek heeft structurele veiligheidstekorten aan het licht gebracht. Inmiddels hebben ook elektrische bakfietsen voor het groepsvervoer van kinderen hun intrede gedaan. Ondanks deze ontwikkelingen heeft er geen herijking van de vrijstellingen plaatsgevonden. Daardoor mogen deze voertuigen zonder beoordeling van de veiligheidsrisico’s op de openbare weg gebruikt worden.

In toenemende mate worden licht gemotoriseerde voertuigen op de openbare weg gebruikt die niet formeel via een Europese of nationale procedure zijn toegelaten en waarvoor ook geen vrijstelling geldt. Het betreft een grote verscheidenheid aan voertuigen, waaronder elektrisch aangedreven stepjes, elektrische skateboards en monowheels. Gebruik van dergelijke voertuigen op de openbare weg is illegaal, maar dat is bij de meeste consumenten niet bekend. Voor deze voertuigen, die zowel in Nederland als in het buitenland kunnen worden aangeschaft, geldt dat er geen zicht is op de veiligheidsrisico’s van het gebruik op de openbare weg.

Op basis van zijn bevindingen concludeert de Raad dat bij de nationale besluitvorming over licht gemotoriseerde voertuigen voertuigveiligheid en de consequenties van de toelating voor de verkeersveiligheid onvoldoende worden meegewogen.